奥巴马连任后美国气候行为预判(图)

飓风“桑迪”让气候问题再次受到舆论关注,当前美国大选结果已经揭晓,对美方在今年多哈会议的表现已经可以做出大致的预判或情景的设想。

本文梳理了美国气候变化政策的历史演变,并试图剖析出其背后一致的行为逻辑,归纳出其真实的政治模式,并从近期情势判断出发预判美国在多哈会议前的立场动向,提出各方博弈和合作的务实建议。

普遍认为美国曾是推动全球变暖的科学研究和使“气候安全”概念走入公众视野及国际政治前沿的主要力量,但纵观自1988年以来的美国气候政治和外交的演变过程,从老布什、克林顿、小布什到奥巴马,历届美国政府在气候变化问题上存在着表面上的反复但实质都鲜有作为,始终未真正表现出如欧盟那般勃勃的雄心。从这段历史总结美国气候领域内政外交的行为逻辑,至少有四方面迹象可循:尚未形成政治共识;必须服从国家利益;不愿失去主导地位;以及希望寻求格局突破。

美国政界及其背后的商界、学界和军方对气候变化问题的观点一开始就存在分歧,形成了其国内气候政治势力的互相牵制。美国在行政和立法、联邦和各州之间的双重分权体系体现了各利益相关者的代表性,但也使得气候立法在美国困难重重。传统和新兴企业的不同游说力量让达成政治共识的过程更为漫长。

美国一贯主张气候政策应该服从国家利益,应和其他领域的公共政策积极重叠,为其他政治目标带来了机遇,为本国带来产业发展的竞争优势。这些政策和目标包括能源独立、技术创新、社会福利、创造就业、生活消费等。

《2009清洁能源与安全法案》和《2010年美国电力法(草案)》浓墨重彩地在保障能源独立、促进技术发展、提振经济、创造就业和保护消费者方面进行内容的铺排,并特别在排放许可和资金分配上倾斜于后两方面,并体现贸易保护倾向。当然在美国具有技术和市场优势的领域,如能效、页岩气、替代能源等,投资和政策力度始终很大。

美国希望在国际气候谈判中充分体现其意志和利益,并尽可能地在国际环境安全领域扮演领导者,其一般不热衷于不由其主导的国际进程。美国在拒绝《京都议定书》(以下简称《议定书》)之后,所受到的责难和批评的观点就是,美国正面临着丧失在全球环境安全方面的主导权,这其中就有包括军方和主流学界的声音,指向国会的报告陆续不断。奥巴马就任以后,美国曾想重新积极参与并企图主导气候领域的国际合作,并意图通过绿色经济创造就业和实现经济复苏。

美国另辟蹊径在气候领域仍然发挥着重要影响,并通过学界、企业和非政府组织等方面的多元力量扮演着活跃的角色,并试图寻求对现有气候机制进行替代性的创新。

美国在2005年曾发起了“亚太清洁发展和气候伙伴计划”(APP),意在提供一个不同于《议定书》的自愿、无法律约束力的国际合作框架。2009年以来更是主动发起和参与创立“主要经济体能源与气候论坛”(MEF)、“气候与清洁空气联盟”(CCAC)、“全球农业温室气体研究联盟”等主渠道外机制。美国在这些计划中,力图通过推动非主要领域的较小成本和规模的行动,比如减少甲烷、黑碳、氢氟碳化物等“短寿命气候污染物”(SLCP)排放,以体现其应对气候变化的积极姿态,并希望能最大限度地扩展美国能源技术的国际市场,利用技术垄断优势获得实质利益。美国还习惯和善于通过学术机构、跨国企业和非政府组织不断扩大其全球影响力。美国的各类与政府和企业有着密切关系的基金会、公益和环保组织等在全球发挥着重要作用,其大量资助主要流向各国高校、科研机构和政府部门,通过与这些机构合作,资助、参与各国相关法律和政策的制定及咨询,这在中国也较为显著。

基于上述的历史分析,结合近期美国大选的情势发展,对多哈会议前美方动向和立场有如下预判:

首先,大选后美国内政治势力并未发生较大改变,政界和各方力量尚处于蓄势时期,相关立场变动的可能性较小。

据调查,自2009年以来美国媒体对气候变化的报道频率降低了40%左右。与以往“气候年”(比如1997、2001、2007、2009年)美国国内政治、舆论和学界在气候变化问题上态势不同,今年各界都较少谈及气候变化,大选议题争论也基本未涉及气候变化,奥巴马连任后也未就气候变化问题发表新的观点,因此美国较少有可能会在多哈会议突然发力有新的动作。

奥巴马将会在其又一个四年任期内继续推动气候政策立法,但在国会两党力量不发生戏剧性变化的情况下也将很难有所作为,在政府债务和金融危机下奥巴马并未有太多的政策选择,极有可能延续过去四年的老路而作为有限。

其次,经济利益是美国判断是否提高气候行动力度的前提,当前政府和民众的注意力仍主要在提振经济和创造就业上。

因为金融危机,美国经济发展近年来趋于疲软,美国国内政治的注意力已经从环境安全等长期问题转向经济复苏的短期问题,而以应对气候变化为核心的“绿色经济”措施显然需要更长的时间才有可能发挥刺激经济增长、培育新兴产业的作用。

美国一贯以中国等发展中国家未采取一致行动为借口,但假使中国等发展中国家真正做出让步,美国仍然会保留“不作为”的权利,除非这样的“作为”能为美国带来切实的经济利益,如扩大美国技术在国际市场的份额。而当前的现实是,美国正因为国内经济利益的缘由,或以国家安全的名义,弗莱堡发起在太阳能、风电等可再生能源领域的贸易保护措施,不断制造中美贸易摩擦。在气候保护和贸易保护之间,美国显然选择后者。

第三,目前全球气候制度主要由欧盟主导,其现有主张与美国意志仍有较大差距,美国较难在此基础上达成妥协。

美国较为抗拒欧盟主导的《公约》和《议定书》下的谈判,更愿意在联合国框架之外寻求大国协商的方式解决问题,以保持美国对气候变化事务的影响力。

美国更偏好通过国际经济事务议事机制来解决气候变化问题的理由主要在于:一是参与国家相对较少但全球影响力大,决策较为集中而更有效率,例如G20代表了全球近90%的经济量和近70%的人口;二是参与层面通常较高,往往涉及到首脑级会议,政治意愿能得到更为直接的交流或协调;三是气候变化只是该机制重点关注的问题之一,各方可以在更广的政治经济事务层面上达成协议或妥协;四是这类机制对于气候变化问题的关注重在原则和框架层面,首先是形成政治意愿,而并不在前期阶段就具体细节层面的问题花费大量时间,从而将政治性谈判和技术性谈判分开,前期谈判的周期和回合较少。

最后,美国不会采取新的颠覆性的举措,但会竭力体现其应对气候变化的正面姿态,以改善其国家形象。

近年来因为经济形势不甚乐观,美国国内应对气候变化政策和行动一直乏力,但美国政府仍在致力于塑造一个在种种困难中仍积极行动并取得实质进展的形象。

虽然美国气候立法搁浅,但另一方面美国环保署借2007年联邦最高法院对马萨诸塞州诉美国环保署一案的判决而开始着手对温室气体排放进行管制,并于2009年正式将二氧化碳认定为大气污染物以适用于《清洁空气法》的规制范围。未来美国将会继续打页岩气这张“牌”,并发挥环保署的力量,通过在全球大力推动“短寿命气候污染物”减排和对部分脆弱性国家的援助来“撬动”气候政治的舆论“杠杆”,但真正通过《公约》下资金和技术机制发挥作用的可能性并不大,而且在贸易和知识产权问题上将继续采取强硬立场。

随着近年来中国排放总量的快速攀升,美国等发达国家刻意突出中国问题,以此来作为“共区”失去现实意义的最大佐证,以期进一步演变“共区”、动摇两大阵营的划分。从目前看,中国等发展中国家和美国在《公约》机制下要突破藩篱达成跨阵营合作的机会还存在较大障碍。

但未来长期气候制度的走向应更面向合作而非对抗。中国等发展中国家和美国在气候领域的合作应以增进对各方国情和立场的理解为主,务实开展低碳能源和低碳经济领域的合作,以共同实现应对气候变化目标。

各方在气候变化领域的合作需要有一个逐渐加深的过程,而非一蹴而就,合作的契机取决于各方国内政治和产业界的意愿,以及国际经济局势和气候谈判的进展,各方应尊重各自既有立场,理性面对双方在当前气候机制中的利益诉求和矛盾分歧,开展清洁能源、节能和能效、碳市场等领域的务实合作,推进区域和行业各层面交流,理性解决双方在应对气候变化和低碳发展领域的贸易纠纷和壁垒问题。

此外,美国在应对气候变化方面的许多独特思路值得中国学习和借鉴。首先是注重气候目标与其他政策目标的“敛合性”,提升国家低碳创新能力;其次是改善对外援助体制,组织大企业和民间组织开展全球性应对气候变化行动。同时,还可以考虑通过学界、商界或民间力量的合作,增进互信和理解。

(作者为国家气候战略研究和国际合作中心助理研究员,原文有删减,标题为编者加注)

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